Você sabe o que é improbidade administrativa?

Com a publicidade dada à Operação Lava Jato, todos nós nos defrontamos com uma enxurrada de informações e de termos jurídicos algumas vezes difíceis de compreender. Essa dificuldade leva o cidadão comum a trocar alhos por bugalhos, isto é, a usar e misturar conceitos, princípios e valores do Direito, formando opiniões equivocadas sobre o tema.

É o que ocorre em relação ao uso da palavra “corrupção”, que, no senso comum, dá nome a qualquer ato ilegal cometido pelos políticos. Mas não é bem assim. Existem ilícitos criminais e ilícitos cíveis, e apenas alguns deles podem ser chamados de atos corruptos.

A Lei nº 8.429/1992 e o Código Penal tratam das condutas ilícitas cometidas por servidores públicos e por políticos. A primeira, chamada Lei de Improbidade Administrativa, descreve os atos de improbidade e suas penas, ou seja, trata de ilícitos cíveis. Já os crimes propriamente ditos são tratados no Código Penal já mencionado.

Neste artigo, vamos explicar o que e quais são os atos de improbidade e os crimes contra a administração pública e suas consequências. Acompanhe!

Agente público

Antes de apontarmos as práticas ilícitas, é preciso informar que a legislação brasileira criminalista considera agente público toda e qualquer pessoa que exerça cargo, emprego ou função pública, com ou sem remuneração. Assim, administradores públicos, servidores estatutários, funcionários públicos celetistas e até estagiários, enquanto prestam serviços para o Estado, são agentes públicos.

E não apenas quem está na administração direta recebe tal tratamento, mas também quem está nas paraestatais — empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista e autarquias.

Já agentes políticos são as pessoas que exercem função pública em razão de mandato eletivo, ou seja, por terem sido eleitos em sufrágio universal. Apesar dessa distinção, ambos estão sujeitos à mesma legislação no que diz respeito à conduta funcional e à responsabilidade por seus atos.

Improbidade administrativa

Improbidade administrativa é a prática de atos em desconformidade com a lei ou com os princípios jurídicos nos quais devem ser pautadas as ações dos agentes públicos e políticos. É um conjunto de condutas reunidas em três grupos de atos ilícitos, de acordo com a natureza da prática, sendo que, para cada grupo, há uma penalidade específica. Em resumo, são atitudes que causam danos à administração pública, independentemente de beneficiarem quem as praticou ou terceiros.

Essas ações não são exclusivas do meio público e político. Elas se aplicam também a todos que contratam com o Poder Público e que venham a praticar atos contrários à administração, a enriquecer sem causa justa ou a prejudicar o erário (dinheiro e bens públicos).

Atos que importam enriquecimento ilícito

O enriquecimento ilícito ocorre quando um político ou servidor utiliza os privilégios de seu cargo para obter vantagem patrimonial, isto é, qualquer ganho econômico pela subtração de dinheiro público ou venda de favorecimentos. É o caso de um aumento de patrimônio injustificado de um agente público.

Nesse caso, a condenação implicará perda de bens e valores, perda de cargo, suspensão dos direitos políticos por 8 a 10 anos, multa e proibição de contratar com o Poder Público pelo prazo de 10 anos.

Atos que causam prejuízo ao erário

As condutas ou omissões do agente público que causarem prejuízo ao tesouro também são puníveis. Nesse grupo, incluem-se os seguintes ilícitos:

• perda patrimonial;
• desvio;
• apropriação ou dilapidação dos bens ou dinheiro públicos, seja para benefício próprio (dolo) ou por imprudência no exercício da função (culpa);
• descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, que prevê limites de gastos, também pode constituir prejuízo ao erário.

A penalidade é de ressarcimento integral do dano, perda de bens ou valores, perda do cargo, suspensão dos direitos políticos por 5 a 8 anos, multa e proibição de contratar com o Poder Público por 5 anos.

Atos que atentam contra os princípios da Administração Pública

Os atos que o agente público praticar sem a observância dos princípios e valores inerentes a seu cargo e função, agindo de maneira contrária a eles, também configuram improbidade. Assim, qualquer ação que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, além das situações descritas na lei, é ilícita. Um bom exemplo são as fraudes em licitações.

A prática das ações citadas acima tem como consequência o ressarcimento do dano, a perda do cargo, a suspensão dos direitos políticos por 3 a 5 anos, multa e proibição de contratar com o Poder Público por 3 anos.

Corrupção

Você deve ter notado que, nos atos de improbidade administrativa, não está relacionada a corrupção e nem há pena de prisão. A razão, já explicamos: essa lei trata de ilícitos cíveis, enquanto o documento que tipifica a corrupção é o Código Penal, em seus artigos 317 e 333, que tratam, respectivamente, de corrupção passiva e corrupção ativa.

Corrupção passiva

A corrupção passiva é “solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem”.

Ou seja, quando um agente público ou político utiliza do poder de seu cargo para solicitar ou receber, mesmo que para terceiros, qualquer benefício ou promessa de benefício, estará praticando a corrupção passiva, cuja pena é de reclusão (regime inicialmente fechado) de 2 a 12 anos e multa.

Corrupção ativa

Corrupção ativa é a oferta ou promessa de vantagem indevida a servidor ou político, para que ele pratique um ato ou deixe de praticá-lo ou o retarde. A pena é a mesma da corrupção passiva.

Como se vê, enquanto a corrupção passiva é o crime cometido pelo administrador público ou agente político, a corrupção ativa recai sobre o particular que o corrompe. Assim, a corrupção é sempre o favorecimento indevido de alguém pela prática de um ato público, por sua omissão ou seu adiamento.

Crimes contra a administração pública

Além da improbidade administrativa e da corrupção, outras condutas são consideradas danosas ao Poder Público e estão previstas no Código Penal, com a corrupção passiva e ativa, como crimes contra a administração pública.

São condutas típicas, para as quais estão previstas penas de reclusão ou detenção diferenciada, além de multa em alguns casos. São chamadas de crimes próprios, ou seja, aplicam-se apenas ao agente público ou político, não alcançando particulares. São elas:

• peculato: apropriação ou desvio de valor ou bem móvel;
• extravio, sonegação ou inutilização de livro ou documento;
• emprego irregular de verbas ou rendas públicas: é o uso indevido do erário;
• concussão: trata-se da exigência de vantagens em troca de favorecimento; a concussão difere da corrupção por se tratar de uma exigência do agente, enquanto na corrupção é um acordo entre as partes;
• excesso de exação: cobrança de tributo indevido ou, se devido, cobrado de maneira vexatória;
• facilitação de contrabando (produto ilegal) ou descaminho (produto legal, não taxado): somente ocorre se houver infração de dever funcional;
• prevaricação: trata-se de obter vantagem retardando, não praticando um ato ou fazendo-o de maneira ilícita; observe que, na corrupção, o ato beneficia um terceiro que oferece uma vantagem ao agente público, enquanto, na prevaricação, o beneficiado é próprio agente;
• condescendência criminosa: ocorre quando não se responsabiliza outro servidor pelo cometimento de infração ou quando se usa da condição de servidor para tratar de interesse de particulares na administração pública;
• violência arbitrária, isto é, no exercício da função;
• abandono de função;
• exercício funcional ilegal, antecipado ou prolongado: é o exercício de cargo, emprego ou função sem preenchimento dos requisitos legais ou estando impedido de fazê-lo;
• violação de sigilo funcional ou facilitar sua revelação: esse crime compreende também o acesso indevido de pessoa não autorizada a sistemas de informação ou bancos de dados públicos.

É claro que muitos atos de improbidade administrativa estarão relacionados com a corrupção ou com outros crimes contra a administração pública. Mas, sendo independentes as esferas cível e criminal, poderá haver condenação em ambas ou apenas em uma delas.

E como ocorre a condenação? Vejamos:

Devido processo legal

Por força da Constituição da República, não pode haver condenação, em nenhuma das esferas mencionadas, sem que haja a abertura de um processo onde serão apuradas as acusações e garantidos o contraditório e a possibilidade de todos os meios de defesa possíveis. É o princípio do devido processo legal, isto é, todos têm direito de se defender e produzir provas a seu favor antes de ser julgados.

Não há condenação sem processo prévio, não importa se é caso de procedimento administrativo, processo cível ou criminal. E em tal processo é garantido ao acusado o direito à defesa técnica, isto é, a representação por advogado habilitado.

Alguns casos

Atualmente, o que não falta são exemplos de condenação de agentes públicos e agentes políticos por improbidade administrativa, corrupção e demais crimes contra a administração pública.

O adiamento proposital de assinatura de contrato de uma reforma hospitalar, gerando prejuízo ao erário, levou o ex-prefeito carioca César Maia a responder processo por improbidade. Ele foi condenado por ato que importa prejuízo ao erário, com perda da função, suspensão dos direitos políticos por 8 anos e obrigatoriedade de ressarcimento de R$ 3,3 milhões aos cofres públicos.

Já o ex-presidente da Câmara dos Deputados Eduardo Cunha foi condenado por corrupção passiva, com pena de 15 anos e 4 meses de prisão. Em 2015, o ex-policial rodoviário federal Perseu Lopes Rugon foi condenado por concussão a 4 anos de prisão. Em outro processo, ele já havia sido condenado por prevaricação e corrupção passiva.

Esses são apenas alguns dos diversos casos de que se tem notícia.

Como vimos, a improbidade administrativa decorre de condutas praticadas previstas em lei esparsa, enquanto os crimes contra a administração pública, incluídas aí a corrupção passiva e a corrupção ativa, são tipificados pelo Código Penal.

Cumpre ao agente político e ao agente público agir estritamente dentro da legalidade ou sofrer as consequências oriundas da prática da ilegalidade, com penas cumuladas ou não nas áreas cível e criminal, após a apuração por meio de processo em que lhe sejam garantidos a ampla defesa e o contraditório.

Importante lembrar, conforme mencionado, que algumas práticas ilícitas exigem a condenação não apenas dos agentes público e político, mas também do particular que de alguma forma se beneficia indevidamente de ato ilícito.

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